Viden skal deles

Tjenestemandsloven - en retsgaranti?

I 2011 fandt medarbejdere i Hærens Operative Kommando et unavngivet og udateret notat, hvoraf det fremgik, at antallet af krigsfanger var meget højere end de officielle tal, og at den daværende hærchef Poul Kiærskou havde givet ordre til, at det korrekte tal ikke måtte udleveres til daværende forsvarsminister Søren Gade.

Efterfølgende anmodede Forsvarsministeriet de i notatet anførte personer om en skriftlig redegørelse i sagen, ligesom Forsvarsministeriet anmodede Kammeradvokaten om at foretage en vurdering af, hvorvidt de implicerede medarbejdere havde begået tjenesteforseelser, og om der derfor var grundlag for at foretage tjenstligt forhør efter tjenestemandslovens regler herom.

Ifølge flere medier har Forsvarsministeriet oplyst, at der vil blive iværksat tjenstligt forhør af 5 højtstående officerer. Det fremgår af omtalerne af sagen, at både Kammeradvokaten og Justitsministeriet er af den opfattelse, at der er grundlag for at indlede disciplinær forfølgning i form af tjenstligt forhør.

Det fremgår tillige af nogle af disse medier, at professor i offentlig ret, Jørgen Albæk Jensen, er af den opfattelse, at beslutningen om at varsle tjenstligt forhør antageligt bygger på en begrundet mistanke. Jørgen Albæk Jensen er således i Berlingske Tidende den 12. maj 2012 citeret for at udtale:

”Det er klart, at et af formålene ved at have en sådan procedure også er retssikkerhed for de pågældende som er involveret i sagen. Men man rejser formentlig ikke en sådan sag, hvis der ikke er en rimelig chance for, at man kan føre bevis for den.”

En sådan udtalelse giver anledning til principielle overvejelser om brugen af advokatundersøgelser forud for et tjenstligt forhør, herunder om man ved gennemførelsen af advokatundersøgelser risikerer at udhule den beskyttelse af tjenestemanden, som reglerne om tjenstligt forhør er udtryk for, jf. bl.a. tjenestemandslovens kapitel 4.

Tjenstligt forhør

Tjenestemandslovens regler om tjenstligt forhør sikrer tjenestemanden mod vilkårlig afskedigelse eller vilkårlig tildeling af ansættelsesretlige sanktioner, såfremt tjenestemanden beskyldes for eksempelvis pligtforsømmelse, idet der gennem det tjenstlige forhør skaffes klarhed om en sags faktiske omstændigheder.

Såfremt en tjenestemand efter ansættelsesmyndighedens opfattelse har gjort sig skyldig i en tjenstlig forseelse, har ansættelsesmyndigheden – såfremt forseelsen skal sanktioneres – pligt til at indlede tjenstligt forhør. Såfremt der indledes tjenstligt forhør, skal tjenestemanden have udleveret en skriftlig fremstilling af sagens faktiske omstændigheder, ligesom vedkommende skal have mulighed for at afgive en skriftlig udtalelse om fremstillingen, jf. tjenestemandslovens § 20, stk. 1.

Ressortministeren – eller den han bemyndiger hertil – udpeger herefter en forhørsleder, jf. tjenestemandslovens § 20, stk. 2. Forhørslederen kan være en dommer eller en anden, uafhængig person. Efter tjenestemandslovens § 21, stk. 1 har tjenestemanden ret til at medtage en bisidder ved forhøret, eksempelvis en advokat. Udgiften hertil kan i visse tilfælde kræves dækket af ansættelsesmyndigheden.

I forbindelse med forhøret skal forhørslederen afdække sagens faktiske omstændigheder med henblik på at vurdere, hvorvidt der foreligger en tjenstlig forseelse. Forhørslederen skal i forbindelse hermed tilvejebringe både mundtligt og skriftligt bevis, jf. tjenestemandslovens § 21, stk. 3. Vedkommende tjenestemand har kun pligt til at udtale sig, såfremt udtalelserne ikke kan føre til straf eller andre alvorlige sanktioner for tjenestemanden. Ansatte embedsmænd har pligt til at afgive forklaring under forhøret, og urigtige vidneforklaringer kan straffes med bøde eller fængsel.

Efter sagens afslutning afgiver forhørslederen en beretning om sagens faktiske omstændigheder, bl.a. indeholdende en vurdering af hvorvidt der foreligger en tjenstlig forseelse. Hertil kommer, at forhørslederen på anmodning kan afgive en indstilling om sagens afgørelse, herunder hvilken ansættelsesretlig sanktion tjenestemanden kan tildeles.

Forudgående advokatundersøgelser – et retssikkerhedsmæssigt problem?

Tjenestemandslovens bestemmelser om tjenstligt forhør er som nævnt en retsgaranti for tjenestemanden, idet loven blandt andet sikrer, at der af en uafhængig instans (forhørslederen) tilvejebringes et sagligt og forsvarligt afgørelsesgrundlag.

Ansættelsesmyndigheder benytter sig imidlertid ofte af advokater (eller andre instanser som f.eks. Kommunernes Landsforening) til at undersøge en given sag med henblik på at vurdere, hvorvidt der skal indledes tjenstligt forhør. Der er under en advokatundersøgelse ikke nogen formel pligt til at partshøre vedkommende tjenestemand om sagens faktiske omstændigheder, ligesom der ikke er en formel pligt til at anmode tjenestemanden om en skriftlig udtalelse til sagen. Der er heller ikke formelle regler for, hvilke bevisligheder en advokatundersøgelse skal inddrage, og det er ikke strafbart for vidner at lyve overfor den undersøgende advokat.

Advokatundersøgelser indeholder således ikke samme garantiforskrifter som tjenestemandsloven, og de begrænsninger dette medfører, i den sikkerhed for fuldstændigheden af de oplysninger som fremkommer ved en sådan advokatundersøgelse, kan resultere i, at ansættelsesmyndighedens afgørelsesgrundlag i forhold til iværksættelse af tjenstligt forhør er mangelfuld eller i værste fald forkert.

Advokatundersøgelser, foretaget med henblik på at vurdere om der skal indledes tjenstligt forhør, kan i tillæg hertil let komme til at fremstå som en objektiv og fyldestgørende undersøgelse af en sags faktiske omstændigheder, på trods af at eksempelvis vidner ikke overfor advokaten afgiver forklaring under strafansvar. Ofte bliver advokatundersøgelsens konklusioner også kendt, inden der træffes afgørelse om eventuel iværksættelse af det tjenstlige forhør. Det kan derfor ikke afvises, at en advokatundersøgelses beskrivelse af en sags faktiske forhold, samt undersøgelsens konklusioner, kan komme til at virke normerende for gennemførelsen og resultatet af et efterfølgende tjenstligt forhør. Det er bl.a. vanskeligt at forestille sig, at vidner, der tidligere har udtalt sig under en advokatundersøgelse, vil ændre forklaring under et tjenstligt forhør, når deres forklaring først en gang er kommet på skrift.

Det er efter SJ Laws opfattelse et retssikkerhedsmæssigt problem, at ansættelsesmyndigheden ikke nøjes med at iværksætte sin egen interne undersøgelse af en sags faktiske og juridiske omstændigheder, men i stedet giver processen et skær af objektivitet ved at iværksætte en ekstern advokatundersøgelse. Det kan i den forbindelse bemærkes, at en ekstern advokatundersøgelse er et af ansættelsesmyndigheden ensidigt indhentet dokument, og at det kan være retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, såfremt advokatundersøgelsen indgår som et bilag i det efterfølgende tjenstlige forhør.

Tjenstligt forhør må aldrig blive betragtet som en formalitet, og ansættelsesmyndigheden bør derfor være varsom med at anvende forudgående, eksterne advokatundersøgelser i tjenestemandssager. Ansættelsesmyndigheden bør i stedet foretage en selvstændig vurdering, af hvorvidt der er mistanke om, at tjenestemanden har begået en forseelse, og herefter iværksætte tjenstligt forhør i overensstemmelse med tjenestemandslovens kapitel 4.

Spørgsmål i relation til tjenestemænds retsstilling i forbindelse med gennemførelse og tjenstligt forhør kan rettes til advokat Karen-Margrethe Schebye på kms@sjlaw.dk.